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现行统计体制和统计制度存在的主要问题及21世纪统计改革的目标模式
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随着社会主义市场经济的逐步建立,对统计工作提出更高的要求。统计体制和统计制度的改革只有顺应经济体制和经济增长方式的转变,统计事业才能发展,才会富有生命力。本文将就现行统计体制和统计制度存在的主要问题和21世纪统计改革目标模式提出一些设想,供有关部门参考。

现行统计体制及统计制度的“不适应性”

按主管部门统计的“条条”管理体制不适应经济管理体制的变化

计划经济体制下,企业的经营机制是政府直接经营,并统负盈亏的集权式机制,从政府机构设置上有相当数量的按行业划分的行使着政府职能的经济管理部门,他们代表着政府对企业进行直接管理。而在市场经济体制下,企业是自主型的经营机制。一方面,行使政府职能的经济管理部门已经或正在改制改组为以资产为纽带的集团公司,其职能已由过去的政府职能转变为依法享有民事权利并承担民事责任的企业法人,根据政企分开的原则,已不再行使政府赋予的综合统计管理职能;另一方面,随着社会主义市场经济和城市管理重心下移的客观要求和企业改制后大量无主管、民营企业的涌现,政府宏观调控部门的管理体制也发生着变革,例如:北京市2000年推出的财政管理体制改革的决定,明确提出将过去的财政收入分级管理体制改为分税管理体制,淡化隶属层级概念,将财政收入中的税收(大约占财政收入的80%——90%)划分为市级税、区级税、市与区县共享税,以调动区县地方政府地区管理的积极性,缩小地区间经济发展的不平衡。分税管理的改革模式使各级地方政府越发关注本区域经济发展。“条条”统计管理体制是不适应经济体制管理变化要求的。

分专业实施的统计报表制度不适应企业经营方向多元化的变化,在一定程度上也不适应经济组织形式多元化的需要

1、随着市场经济体制的逐步建立,相当一部分企业逐步摆脱了按政府制定单一行业计划确定经营目标的计划经济模式,根据国际国内市场的要求,组
建起跨行业跨地区跨国别运作的企业集团,从事着多种行业的生产经营活动。例如:中关村高科技产业园区许多技工贸一体化企业,很难用现行国民经济行业分类标准来确定其行业性质,企业中类似“系统集成”的多行业的经营成果也很难进行严格的行业核算。目前我国统计制度规定的分专业实施以主营业务为主的统计“一套表”制度是不能适应企业经营方向多元化需要的。

2、经济组织形式多元化是社会主义市场经济体制企业的又一特征。随着企业融资渠道不断拓宽,融资方式多样化而带来了企业经营组织形式的多元化。为适应这一变化,1998年国家统计局和国家工商总局联合制定了《关于划分企业登记注册类型的规定》,同时废除了1992年制定的《关于经济类型划分的暂行规定》。两年的实践表明,新规定的出台基本反映了新形式下企业重组转制和我国经济结构的变化,但是仍有一些问题还未得到解决。例如:北京市已将部分过去承担着政府管理职能的工业局改制为代国家管理国有资产的资产运营公司,专门经营国有资产运作,其职责是负责对应行业国有资产的保值增值。对这种性质的企业,现行的国民经济行业分类和统计制度也是没有现成规定作为执行依据的。

(三)传统的统计调查方法体系不适应统计调查任务日益加重的发展趋势,更难以保证统计数据质量

传统的统计调查方法是以全面调查为主,非全面调查为辅,统计数据上报方式以统计报表为主,其他方式为辅。随着市场经济体制下政府和社会各界信息需求量的增加,各级统计力量与统计任务的矛盾越发突出,即使近年来统计网络化自动化水平不断提高,但信息的及时性、准确性仍受到不同程度的影响。1994年,国务院下发(国发[1994]42号)文件——《国务院批转国家统计局关于建立国家普查制度改革统计调查体系请示的通知》,明确提出以周期性普查为基础,以经常性抽样调查为主体,以必要的统计报表、重点调查、综合分析为补充的统计调查体系的改革模式,并将其纳入国家《统计法》。在这之后,全国各地区的统计调查方法改革迈出较大步伐,但由于非全面调查方法相对单一,受单一的调查方法技术性影响,基层统计力量仍然难以适应,统计数据质量也难以得到保证。

(四)政府与部门的模糊分工和重复统计在一定程度上破坏了政府统计数据的权威

首先、对不经政府统计部门审批的跨本系统的部门统计项目的违法行为没有行政处罚手段,使基层单位的统计人员负担过重,《统计法》形成了“软法”形象;其次、由此产生的统计标准不一统计范围不明的状况屡见不鲜,使统计调查市场处于混乱状态;第三、数出多门的状况破坏了政府统计的权威,使统计用户无所适从;第四、部门利益分割,统计信息封锁,信息不能共享,重复项目调查造成人力物力的极大浪费。

(五)政府各部门对企业各自封闭的管理方式不适应市场经济条件下政务公开化、标准化的要求

目前,政府各部门对企业的管理模式是相对封闭的,工商(民政)部门的企业(单位)注册登记、技术监督部门的单位赋码登记、税务部门的纳税登记、统计部门的统计登记都各自按其范围按其渠道进行,互不沟通,各自封闭。这种局面形成的结果对基层企业来说是环节多,时间长,负担重;对政府来说,各自的职能都会受到影响。企业一户多照、注册地经营地不一致、工商与技术监督对企业非唯一码、企业漏税以及由此而发生的统计数据虚报漏报等问题多有发生。这既加重了基层企业的负担,又不利于政府对企业的管理公开化、标准化的要求。当然,此问题似乎不应是本文中应谈的问题,因为它已超出统计范畴,进入到政府各领域的管理和协调,但因为这个问题实为突出,且影响到宏观调控部门政府形象和调控质量,亟待得到关注和解决。为此。笔者在此一提。

二、对现行统计体制和统计制度中“不适应性”的改革设想

现行统计体制和统计制度中的“不适应性”需要改革,统计体制和统计制度只有适应经济体制和经济增长方式转变的要求才能具有活力,才能较好地反映客观实际,反映事物的发展变化规律,才能更好地实现统计的服务、咨询、监督职能。


(一)实行企业“一张表”,以适应企业经营方向多元化的需要

以基本单位调查报表为基础,在反映企业各类属性指标的基础上,增加相当数量的经济指标、从业人员及劳动报酬指标、能源实物量消耗指标、科技投入和科技成果指标、固定资产投资指标等。

经济指标的设置要反映企业经营的共性和特性,可分为业务指标和财务指标,业务的共性指标体现在反映企业多种经营成果的总量指标上,目前统计指标体系中还没有这类指标,建议国家设置“企业经营总收入”指标;业务的特性指标体现在企业从事多种经营行业的特点上,如:工业总产值(销售产值)、建筑业总产值、社会商品零售额、运输业营业收入等。财务的共性指标体现在企业资产、负债、所有者权益、费用和利润方面,无论哪个行业,财务科目在这五个要素的设置上基本是一致的;财务的特性指标体现在收入要素设置的科目上,例如:工业的产品销售收入、批发零售业的商品销售收入、建筑业的工程结算收入、餐饮及运输邮电业的营业收入、银行的利息收入等都作为业务收入范畴的指标。其他方面的指标(劳动工资、能源消耗、科技投入及成果、投资等)都属于企业共性指标。所有企业实行“一张表”,全面反映企业法人的经营状况。

修订国民经济行业分类标准,适应新兴产业发展。

目前执行的国民经济行业分类标准是1994年制定的国家标准,随着国民经济的发展和新兴产业的出现,特别是加入WTO后与国际接轨的要求,需要参考国际通行的分类办法,加紧修订国民经济行业分类标准,并且规范各行业的统计内涵。

采用基本指标、统一数据处理程序

“一张表”的指标设置全部采用基本指标(绝对数指标),反映企业生产经营的基础数据。也就是说,企业统计人员在此阶段完成数据采集任务——提供基础数据产品。“一张表”避免设置派生指标(相对数指标),以便于直观的反映企业的本来经营面貌,也便于数据的处理和审核。统计人员可通过基本指标根据分析问题的目的生成各种派生指标。统一企业“一张表”的指标编码和数据处理程序,通过标准化的企业“一张表”,可以加工出一个地区的总资产、总产出、总投资和总收益,可以满足国民经济核算的需要,还能满足按行业、按地区、按经济注册类型、按规模等各类分组的需要。


(二)政府统计内设机构按统计流程设置,以适应实施企业“一张表”的需要

前面已经提到,目前分专业实施企业“一套表”的局限性是显而易见的。从组织上满足实行企业“一张表”,就应按统计工作流程设置政府统计局的内设机构。统计工作过程从某种意义上说,是生产统计产品的过程。提到生产,就有为何生产、生产什么、怎么生产的问题,这是在统计方案的设计阶段需要解决的问题;提到产品,就有初级产品和高级产品之分。我们把经过采集并经净化的数据称之为初级产品,这是在数据采集处理和审核阶段要解决的问题;再把初级产品进行开发,通常以统计刊物、统计信息、软课题研究和统计分析等形式表现为高级产品,这是在统计分析阶段要解决的问题。实施真正意义上的“一套表”,应该按“方案设计——数据采集——分析研究”工作流程来设计政府统计内设机构,以适应社会主义市场经济条件下以法人进行统计而不是以专业进行统计的要求。

推行“在地统计”,以适应新形势下经济管理体制的变化

1、划定范围:“在地统计”的重点是原政府经济管理部门下属企业单位。对于行政垂直领导、管理自成体系、财务统一核算的中央直控单位,涉及国家安全和保密单位,宏观调控单位以及主要依靠部门统计的社会领域仍由部门统计。

明确统计原则:按法人经营在地统计原则。由于税务部门规定按注册地纳税,目前有相当数量的企业为享受某地减免税等优惠政策,异地注册,当地经营。这既不符合工商注册要求,又不符合税款征收和在地统计原则。因此,应通过工商、税务和统计年检纠正企业异地经营状况,使企业注册地与经营地一致。

合理分工:在大中城市的“在地统计”,不主张一竿子插到底,各级政府统计部门应合理分工。经济占有量较大而单位数量较少的限额以上单位由区县统计机构统计,经济占有量较小而单位数量较多的限额以下单位由街乡统计机构统计,避免统计数据失控。


方法科学:对于而单位数量较多而经济占有量较小的限额以下单位不易按进度搞全面调查。根据北京市东城区的经验,既考虑数据的准确性,又考虑基层统计人员的承受能力,采用年度全面调查,进度保留统计渠道,取消街乡统计汇总,由区县依据年度数据推算的方法。这样既保证了数据误差低,又使基层统计人员减轻了负担,此作法值得推广。也可运用抽样调查等非全面调查方法解决单位数量多,经济份额少的单位统计问题。


强化统计调查项目管理,实现政府综合统计和政府部门统计信息资源共享

1、修改国家统计大法和地方统计法规,适应市场经济条件下依法治统的需要

《中华人民共和国统计法》在1983年12月8日第六届全国人民代表大会常务委员会通过,又在1996年5月15日第八次第八次代表大会第十九次会议上修正。法律的出台,对于有效科学地组织统计工作,保障统计资料的准确性、及时性和依法治统发挥了重要作用。但是通过几年的实践,特别是实施1996年修正法之后,深感统计立法工作还须进一步加强。例如:对于调查对象超出本部门管辖系统的,而未履行到同级政府统计机构审批的调查项目,在法律责任条款上只给予通报批评,这种处罚相对于其违法程度和造成的损失来讲,显然是太软了。与《会计法》相比,《统计法》的经济处罚只罚企事业单位和个体工商户,对国家机关单位不能实施处罚,而《会计法》的经济处罚则适用于所有单位和责任人,这显然也是太软了。为保证统计调查项目的有效管理和统计数据的真实可靠,应尽快把修订《统计法》工作提到议事日程上。

2、进一步明确政府综合统计和政府部门统计的统计分工,实现统计调查项目的标准化管理

我们把政府统计机构的统计称之为政府综合统计,把国家和各地区的部门统计称为政府部门统计。无论是以美国、日本为代表的以部门统计为主的分散式统计模式,还是以加拿大、德国为代表的以政府统计为主的集权式统计模式,都是与其国家的政治、经济管理体制相适应的。因此,我国应根据我国的国情建立适应的政府和部门统计的分工模式。无论如何分工,政府综合统计的对全社会调查项目的管理职能都不应削弱,管理的依据是统计法律。

为加强管理统计调查项目的管理,各级政府统计部门要建立统计调查项目库。政府统计局的统计调查项目数据库可分为两个一级子库:一是政府综合统计调查项目一级子库,这个子库又分为两个二级子库,即年度库和进度库(目前此部分库比较完善);二是政府部门统计调查项目一级子库。如是省(市)统计局,部门统计调查项目子库又可分为两个二级子库,即国家统计局批准的国家各部委的统计调查项目二级子库和各省市统计局批准的地区各部门的统计调查项目二级子库(目前此部分调查项目库还极不完善)。只有这样,才能使统计调查项目审批部门在审批中减少盲目性,变被动为主动,才能避免由于政府综合统计和部门统计的重复调查而造成的数据混乱。

加强政府统计和部门统计之间的信息交流。通过网络实现资料共享,充分开发利用信息源,发挥统计信息的作用。


五)政府各部门推行规范、协调、科学、高效的管理模式,以适应市场经济条件下政府职能转变的要求

社会主义市场经济条件下,政府职能主要体现在经济综合调控、社会管理和公共服务三个方面。企业(单位)登记是政府对市场和企业进行有序管理的手段之一。目前,工商部门注册登记、技术监督部门赋码登记、税务部门纳税登记和统计部门的统计登记的单位数量相差悬殊,各自称其准确,又都不明相互差在何处;论其各自职能实现程度,也都存有偏差。笔者认为:企业(单位)的登记工作应从以下方面体现出政府职能的转变:

1、明确内容、划清范围,统一渠道。目前,统计、工商、税务、技术监督等部门要加强协调,规范企业登记内容、渠道和标准。登记内容不重不漏,统一法人编码、统一指标编码,统一数据处理程序,实现电子IC卡“一条龙”服务。网络连通,资料共享。

建立相互制约科学、高效企业(单位)的登记流程各地区实现政府一个服务大厅、大厅一张登记明示、单位(企业)登记只走一趟,各部门“一条龙”服务的 “四个一”登记流程。登记的计算机程序要能相互制约,即企业只有经过上一个部门登记,方可进入下一个部门登记。在这样一套企业登记模式下,才能实现科学有序管理,才能减少企业登记时间和环节,也体现出政府的高效服务职能。

作者:北京市统计局 侯小维
 
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